山西省各级人民代表大会选举实施细则(2011)

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山西省各级人民代表大会选举实施细则(2011)

山西省人大常委会


山西省各级人民代表大会选举实施细则

(1989年9月22日山西省第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过

根据1995年5月18日山西省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈山西省各级人民代表大会选举实施细则〉的决定》第一次修正

根据2011年5月27日山西省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议《关于修改〈山西省各级人民代表大会选举实施细则〉的决定》第二次修正)



第一章 总则


第一条 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法),结合本省实际情况,制定本细则。
第二条 选举工作必须坚持四项基本原则,充分发扬社会主义民主,严格依法办事,切实保障选民和代表行使选举权利。
第三条 省人民代表大会的代表,由设区的市人民代表大会选举产生。
设区的市人民代表大会的代表,由县、不设区的市、市辖区人民代表大会选举产生。
县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会的代表,按选区由选民直接选举产生。
中国人民解放军山西省军区暨驻晋部队按照《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》选举产生出席省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会的代表。
第四条 各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。
第五条 各级人民代表大会的选举经费,应当列入本级财政预算,予以保障。

第二章 选举工作机构

第六条 省、设区的市的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举,指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。
在县、不设区的市、市辖区、乡、镇进行直接选举期间,省、设区的市的人民代表大会常务委员会设立选举工作机构,其组成人员由本级人民代表大会常务委员会决定。
第七条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇设立选举委员会,主持本级人民代表大会代表的选举。县、不设区的市、市辖区的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、镇的选举委员会受县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会的领导。
县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、镇的选举委员会的组成人员由县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会任命。
选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务。
各级选举委员会下设办公室,承办选举的日常工作。
城市街道办事处设立选举工作指导组,作为不设区的市、市辖区选举委员会的派出机构,设组长一人、副组长若干人,由不设区的市、市辖区的选举委员会决定。
选区设立选举工作组,设组长一人、副组长若干人,分别由县、不设区的市、市辖区、乡、镇的选举委员会决定。
选区内划分若干选民小组,由选民推选组长一人、副组长若干人。
第八条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇选举委员会的职责:
(一)主持本级人民代表大会代表的选举;
(二)宣传贯彻选举法、本细则和有关选举的规定;
(三)制定选举工作方案,编制选举经费预算,培训选举工作骨干,检查指导选举工作;
(四)划分选举本级人民代表大会代表的选区,分配各选区应选代表的名额;
(五)进行选民登记,审查选民资格,公布选民名单,受理对于选民名单不同意见的申诉,并作出决定,印制选民证;
(六)指导各选区提名推荐代表候选人,了解核实各政党、各人民团体和选民依法联名推荐的代表候选人的情况并向选民介绍代表候选人情况,根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人名单;
(七)确定和公布选举日期,制定投票办法,主持投票选举,确定选举结果是否有效,公布当选代表名单;
(八)受理对破坏选举工作或者其他违法行为的检举和控告,提交有关单位或者司法机关处理;
(九)向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会汇报选举工作情况,总结报告选举工作;
(十)做好选举工作的文书、资料、统计报表和工作总结,并于选举工作结束后的二十日内,报送人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会存档。
乡、镇选举委员会受县、不设区的市、市辖区选举委员会的委托,办理县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表的选举工作。
第九条 选区选举工作组的职责:
(一)划分选民小组;
(二)组织选民学习选举法、本细则和有关选举的规定;
(三)办理选民登记,发选民证;
(四)组织选民提名推荐、酝酿、协商代表候选人,向选举委员会汇报选民的意见;
(五)监制票箱,组织投票选举;
(六)协同选举委员会派出的人员主持本选区的投票选举,统计选票,向选举委员会报告选举结果。
第十条 选民小组的职责:
(一)召集选民学习选举法、本细则和有关选举的规定;
(二)召集选民提名推荐、酝酿、协商代表候选人,介绍代表候选人的情况,向选区选举工作组汇报选民的意见;
(三)召集选民参加投票选举。

第三章 代表名额的确定和分配

第十一条 省人民代表大会代表名额基数为三百五十名,每十五万人可以增加一名代表,具体名额依照选举法的规定确定。
第十二条 设区的市和县级的人民代表大会代表的具体名额,由省人民代表大会常务委员会依照选举法的规定确定,报全国人民代表大会常务委员会备案。乡级的人民代表大会代表的具体名额,由县级的人民代表大会常务委员会依照选举法的规定确定,报上一级人民代表大会常务委员会备案。
设区的市、县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会代表的名额,按照下列规定确定后,在本届人民代表大会任期内不再变动:
(一)设区的市人民代表大会代表名额基数为二百四十名,每二万五千人可以增加一名代表;
(二)县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表名额基数为一百二十名,每五千人可以增加一名代表;
(三)乡、镇人民代表大会代表名额基数为四十名,每一千五百人可以增加一名代表;但是,代表总名额不得超过一百六十名;人口不足二千的乡、镇的代表总名额可以少于四十名。
第十三条 中国人民解放军山西省军区暨驻晋部队选举出席县级以上的地方各级人民代表大会代表的名额,由各该级人民代表大会常务委员会分别同省军区、军分区和团以上以及相当于团以上单位的领导机关协商确定。
人民武装警察部队参加驻地的县级以上的各级人民代表大会代表的选举。
第十四条 各级人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。乡、镇人民代表大会中,人口少的行政村,至少应当有代表一人。
设区的市、县、不设区的市、市辖区应选上一级人民代表大会代表名额,由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。
第十五条 各级人民代表大会代表的名额,应一次全部分配到选区或者选举单位,由选区或者选举单位按应选名额进行选举。

第四章 选区划分

第十六条 划分选区应从便于选民参加选举活动,便于代表联系选民,便于选民监督代表出发,可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。
第十七条 选区的大小,按照每一选区选一至三名代表划分。
本行政区域内各选区的每一位代表所代表的人口数应当大体相等。
第十八条选举乡、镇人民代表大会代表的选区,可以按行政村、社区、机关、团体、学校、企业事业单位单独或者联合划分选区。少数居住分散的山区自然村,在其人口接近当地每一代表所代表的人口数时,也可单独划分为一个选区。
第十九条 选举县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表的选区,在农村,一般可以按几个行政村划分选区,人口多的自然村可以单独划分选区,人口少的乡也可单独划分为一个选区;在城镇,较大单位可以单独划分为一个或几个选区,没有工作单位的市民可按居住状况单独划分选区,也可与就近单位联合划分选区。
第二十条 居住比较集中、人口较多的少数民族,一般单独划分选区;居住分散、人口少的少数民族,可与就近单位、居民联合划分选区。
第二十一条 选举县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表和选举乡、镇人民代表大会代表,应当分别划分选区。
第二十二条 中央、省、设区的市所属单位分驻数地,其职工应分别参加所在地的选举,不得跨县、市、区划分选区。
市辖郊区人民政府驻地在城区内的,其所属机关、团体和企业事业组织的职工,参加郊区的人民代表大会代表的选举,不参加城区的人民代表大会代表的选举。
驻在乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工,可以只参加县级人民代表大会代表的选举,不参加乡、镇的人民代表大会代表的选举。

第五章 选民登记

第二十三条 按照选举法第三条规定,对年满十八周岁有选举权和被选举权的中华人民共和国公民,进行选民登记。
计算年满十八周岁选民年龄的时间,以当地规定的选举日为准。出生日期按公历计算。
第二十四条 选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民,予以登记。对选民经登记后迁出原选区的,列入新迁入选区的选民名单;对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名。
第二十五条 下列人员予以选民登记:
(一)被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;
(二)被羁押、正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;
(三)正在取保候审或者被监视居住的;
(四)正在被劳动教养的;
(五)正在受拘留处罚的。
以上所列人员参加选举,由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在流动票箱投票,可以委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人,也可以在选举日回原选区参加选举。
第二十六条 精神病患者不能行使选举权利的,经选举委员会确认,不列入选民名单。
第二十七条 选区设立选民登记站,对选民名单按照本细则第二十四条的规定进行核对。
第二十八条 每一选民只能在一个选区登记。在农村或者城镇居住的选民,应当在户口所在地选区登记;机关、团体、学校、企业事业等单位的正式职工或者年满十八周岁的学生,在单位所在选区登记;非正式职工,在取得户口所在地的证明后,可在现工作单位所在选区登记。
离休退休干部、职工在户口所在地选区登记。本人要求在原工作单位所在选区登记的,在取得户口所在地选区的证明后,也可在原工作单位所在选区登记。
户口不在现居住地的选民,在取得户口所在地的证明后,也可在现居住地选区登记。
旅居国外的中华人民共和国公民,在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的,可以参加原籍地、现工作所在地或者出国前居住地的选举。
第二十九条 投票选举前,应当再次核对选民名单,发现错登、漏登、重登或新迁入、迁出、死亡的,应予补行登记或除名。如因特殊情况推迟选举日期,新增加的十八周岁公民,应予补行登记。
第三十条 选民名单经选举委员会审查确认后,应当在选举日的二十日以前张榜公布,并发给选民证。
第三十一条 对于公布的选民名单有不同意见的,可以在选民名单公布之日起五日内向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应当在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以在选举日的五日以前向人民法院起诉,人民法院应当在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
第三十二条 由政党、人民团体推荐的县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会的代表候选人,应当经选举委员会介绍到选区,列入选区选民名单,参加选区的选举活动。

第六章 代表候选人的提出

第三十三条 各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。
各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐代表候选人应以书面署名方式提出。
推荐者应当向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。接受推荐的代表候选人应向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的,选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报。
各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数,每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数,均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。
第三十四条 各政党、各人民团体或者选民、代表十人以上联名推荐的代表候选人,都应当列入代表候选人名单,选举委员会或人民代表大会主席团及任何个人,都不得调换或者增减。
第三十五条 各级人民代表大会代表候选人的名额,应当多于应选代表的名额。
由选民直接选举的人民代表大会代表候选人的名额,应当多于应选代表名额的三分之一至一倍;由各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额,应当多于应选代表名额五分之一至二分之一。
第三十六条 由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后,将代表候选人名单和代表候选人基本情况在选举日的十五日以前公布,并交由各该选区的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单。
如果所提代表候选人的人数超过本细则第三十五条规定的最高差额比例,由选举委员会交该各选区的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见的,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布。
由选民直接选举的人民代表大会代表候选人,一次选举中只能在一个选区应选。被两个以上选区提名推荐者,由选举委员会同被提名推荐者商定,在一个选区应选。
第三十七条 县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将各政党、各人民团体和代表十人以上联名提出的代表候选人名单及代表候选人的基本情况印发全体代表,由全体代表酝酿、讨论。如果所提代表候选人的人数符合本细则第三十五条规定的差额比例,直接进行投票选举。如果所提代表候选人的人数超过本细则第三十五条规定的最高差额比例,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,按照本级人民代表大会的选举办法,根据本细则确定的具体差额比例,确定正式代表候选人名单,进行投票选举。代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。
第三十八条 选举委员会或者人民代表大会主席团应当采取多种形式向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求,应当确定同一时间组织代表候选人统一与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。但是,在选举日必须停止代表候选人的介绍。
第三十九条 代表候选人名单以姓名笔画排列。经过预选确定的候选人,按得票多少的顺序排列。

第七章 选举程序

第四十条 各级人民代表大会代表的选举,应当严格依照法定程序进行,并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。
第四十一条 各级人民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处。
选民凭身份证或者选民证领取选票。每一选民在一次选举中只有一个投票权。
在一次选举中落选的代表候选人,不得再提名推荐为其他选区或者选举单位的代表候选人。
第四十二条 选举委员会应当根据各选区选民分布状况,按照方便选民投票的原则设立投票站,进行选举。选民居住比较集中的,可以召开选举大会,进行选举;因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民,可以在流动票箱投票。
投票站或者选举大会,由选举委员会派出的人员主持。县级以上人民代表大会选举上一级人民代表大会代表时,由各该级人民代表大会主席团主持。
在选举中,正式代表候选人不得主持投票选举,不得担任监票人、计票人。
第四十三条 直接选举的监票人、计票人,由选区选举工作组提名,征得多数选民同意后确定。
县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,总监票人、总计票人由主席团从代表中提名,监票人、计票人由各代表团从代表中推选,大会全体代表的过半数通过。因工作需要,计票人也可由人民代表大会主席团从工作人员中决定。
代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人。
第四十四条 直接选举代表的选票,由选举委员会监制。选举上一级人民代表大会代表的选票,由各该级人民代表大会秘书处监制。选票上的代表候选人名单,以姓名笔画排列,经过预选确定的候选人,按得票多少的顺序排列。
第四十五条 选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。
选举人赞成选票上某代表候选人为正式代表时,在规定画符号的空格内画"○";反对的,在规定画符号的空格内画"×";另选他人的,在规定的候选人名单空格内填写被选举人姓名,并在规定画符号的空格内画"○",不画规定符号的为弃权。
选举人在填写选票时,任何人不得干预、诱导或者暗示。
第四十六条 选民或者代表如果是文盲或者因残疾不能填写选票的,可以委托他信任的人代写,代写人不得违背委托人的意志。
选民在选举期间外出不能回原选区参加选举的,经选举委员会同意,可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人,并应当按照委托人的意愿代为投票。
选民因病残不能到投票站或选举大会投票的,选区选举工作组可派监票人、计票人和选举工作人员,带流动票箱登门接受投票。流动票箱的投票,必须在本选区计票前完成。
少数边远山区,在选举日完成投票确有困难的,经选举委员会批准,可适当延长投票时间。
第四十七条 每次选举所投的票数,多于投票人数的无效,等于或者少于投票人数的有效。
每一选票所选的人数,多于规定应选代表人数的作废,等于或者少于规定应选代表人数的有效。
第四十八条 在选民直接选举人民代表大会代表时,选区全体选民的过半数参加投票,选举有效。代表候选人获得参加投票选民的过半数的选票时,始得当选。
县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,代表候选人获得全体代表过半数的选票,始得当选。
获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时,以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的候选人再次投票,以得票多的当选。
获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时,不足的名额另行选举。另行选举时,根据在第一次投票时得票多少的顺序,按照本细则第三十五条规定的差额比例,确定候选人名单。如果只选一人,候选人应当为二人。
依照前款规定另行选举直接选举的人民代表大会代表时,代表候选人以得票多的当选,但是得票数不得少于选票的三分之一;县级以上的地方各级人民代表大会在另行选举上一级人民代表大会代表时,代表候选人获得全体代表过半数的选票,始得当选。
第四十九条 选区投票结束后,在选举工作组主持下,将投票人数和收回选票数加以核对,计出有效票数、无效票数,作出记录,计票结果由监票人、计票人签字,于当日向选民公布,并上报选举委员会审核。选举委员会根据选举法和本细则确定是否有效,张榜公布当选代表名单。
第五十条 县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表投票结束后,由监票人、计票人,将投票人数和收回选票数加以核对,计出有效票数、无效票数,作出记录,计票结果由总监票人、总计票人签字,大会主席团根据本次会议的选举办法,确定是否有效,由大会执行主席当众宣布当选代表名单,主席团予以公告。
第五十一条 公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。

第八章 对代表的监督和罢免、辞职、补选

第五十二条 各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。
第五十三条 对于县级的人民代表大会代表,原选区选民五十人以上联名,对于乡级的人民代表大会代表,原选区选民三十人以上联名,可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。罢免要求应当写明罢免理由。被提出罢免的代表有权在选民会议上提出申辩意见,也可以书面提出申辩意见。
县级的人民代表大会常务委员会应当将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民。
表决罢免要求,由县级的人民代表大会常务委员会派有关负责人员到原选区主持。
第五十四条 县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团或者十分之一以上代表联名,可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。在人民代表大会闭会期间,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议或者常务委员会五分之一以上组成人员联名,可以向常务委员会提出对由该级人民代表大会选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。罢免案应当写明罢免理由。
县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主席团印发会议。罢免案经会议审议后,由主席团提请全体会议表决。
县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会举行会议的时候,被提出罢免的代表有权在主任会议和常务委员会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主任会议印发会议。罢免案经会议审议后,由主任会议提请全体会议表决。
第五十五条 罢免代表采用无记名的表决方式。
第五十六条 罢免由选民直接选出的人民代表大会代表,须经原选区全体选民的过半数通过;罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表,须经各该级人民代表大会全体代表的过半数通过;在代表大会闭会期间,须经各该级人民代表大会常务委员会全体组成人员的过半数通过。
罢免的决议,须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。
第五十七条 县级以上人民代表大会常务委员会组成人员,省、设区的市的人民代表大会各专门委员会成员的代表职务被罢免的,其常务委员会组成人员或者专门委员会成员的职务相应撤销,由主席团或者常务委员会予以公告。
乡、镇的人民代表大会主席、副主席的代表职务被罢免的,其主席、副主席的职务相应撤销,由主席团予以公告。
第五十八条 全国人民代表大会代表,省、设区的市的人民代表大会代表,可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。由主任会议将其辞职请求提请常务委员会决定;常务委员会接受辞职,须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议,须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。
县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职,乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职,县级的人民代表大会常务委员会接受辞职,须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会接受辞职,须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的,应当予以公告。
决定接受辞职时,应当采用无记名的表决方式或者其他方式。
第五十九条 县级以上人民代表大会常务委员会组成人员,省、设区的市的人民代表大会专门委员会成员,辞去代表职务的请求被接受的,其常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止,由常务委员会予以公告,报本级人民代表大会备案。
乡、镇人民代表大会主席、副主席,辞去代表职务的请求被接受的,其主席、副主席的职务相应终止,由主席团予以公告。
第六十条 各级人民代表大会代表在任期内,因故出缺,由原选区或者原选举单位补选。
各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额另行补选。
补选由选民直接选举的代表,应当重新核对选民名单,对变动情况进行补正。
县级以上的各级人民代表大会补选上一级人民代表大会代表,在代表大会闭会期间,可以由本级人民代表大会常务委员会补选。
补选出缺的代表时,代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等。补选的时间、方式,由常务委员会决定。如果提名的候选人超过补选办法规定的人数,进行预选,根据预选时得票多少的顺序确定正式候选人名单,进行投票选举。
第六十一条 各级人民代表大会的代表名额,因故在换届选举时没有选足,其不足的名额,应当由原选区或者原选举单位选举,仍应当实行代表候选人的名额多于应选代表的名额。
补选代表的任期至本届人民代表大会届满为止。

第九章 对破坏选举的制裁

第六十二条 为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权,对有下列行为之一,破坏选举,违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;
(二)以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;
(三)伪造选举文件,虚报选举票数或者有其他违法行为的;
(四)对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。
国家工作人员有前款所列行为的,还应当依法给予行政处分。
以本条第一款所列违法行为当选的,其当选无效。
第六十三条 主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报,应当及时依法调查处理;需要追究法律责任的,及时移送有关机关予以处理。

第十章 附则

第六十四条 本细则自公布之日起施行。
1980年7月山西省第五届人民代表大会常务委员会第四次会议制定,1984年1月山西省第六届人民代表大会常务委员会第五次会议修改的《山西省各级人民代表大会选举实施细则》和1987年1月山西省第六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《关于市、县、区和乡、镇人民代表大会代表名额的决定》同时废止。


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常德市进一步加强土地管理的若干规定

湖南省常德市人民政府


关于印发《常德市进一步加强土地管理的若干规定》的通知

常政发[2000]12号

各区、县(市)人民政府,市直有关单位:

现将《常德市进一步加强土地管理的若干规定》印发给你们,请认真贯彻执行。

二000年六月二十二日


常德市进一步加强土地管理的若干规定

第一条 为强化城区土地统一管理,合理利用、开发、经营土地,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》等法律法规,给合我市实际制定本规定。

第二条 本规定中所称“城市土地”是指《常德市土地利用总体规划》确定的城市建设用地范围内的土地。

第三条 凡在常德市城区范围内从事建设需要用地的单位和个人,必须服从市人民政府的统一规划、统一征地、统一开发、统一出让和统一管理。

第四条 市人民政府对新区建设和旧城改造实行统一规划,根据社会经济发展的需要,按年度安排新区建设用地计划和旧城改造计划。在城区内从事各项建设必须服从市规划行政主管部门和土地行政主管部门的统一管理。

第五条 市土地、规划行政主管部门及区、乡政府均应按照城市规划和土地利用规划的需要,对城区范围内的土地实行控制使用。

第六条 城区范围内属于农民集体所月的土地,根据建设的需要,由市人民政府土地行政主管部门统一征用,其他任何单位和个人无权直接征用集体土地,不得变相购买农村集体土地。

第七条 城区范围内各类建设需要征用农民集体所有土地的,必须向市人民政府土地行政主管部门提出申请,由市人民政府土地行政主管部门统一征用后,方可办理土地划拨或出让手续。

第八条 土地使用权的出让由市人民政府土地行政主管部门垄断,严禁其他任保单位和个人出让土地使用权。

第九条 所有建设项目在立项、可行性研究论证时,用地者必须首先向市人民政府土地行政主管部门提出建设用地预申请(以招标、拍卖方式供地的除外),持市人民政府土地行政主管部门出具的建设用地项目的建设用地项目预申报告,到计划、规划等行政主管部门办理可研批复或计划、规划许可证等有关手续。

第十条 市人民政府土地行政主管部门依据内涵挖潜、集约利用的原则,盘活存量国有土地,合理配置土地资源,提高土地利用效益。

除城市道路等公共设施和公益事业用地、招商引资项目用地、工业生产用地可根据需要选址新征土地外,严格控制一般性建设项目零星选址新征土地。经营性房地产开发项目用地,一律由市人民政府土地行政主管部门按照市人民政府旧城改造年度计划,在旧城改造区范围内统一供地,原则上不得新征土地。

第十一条 政府建设土地储备制度。

市人民政府土地行政主管部门成片统征的土地、存量国有土地、依法收回的土地、收购的土地,以及为实施旧城改造统一组织征地拆迁开发整理出的土地,都必须纳入政府储备库。储备的土地开发整理后,由市人民政府土地行政主管部门根据市场需求和供地政策提供土地。

土地储备管理工作由市人民政府土地行政主管部门土地储备中心具体实施。

第十二条 政府实行供地信息发布制度。

人民政府土地行政主管部门定期向社会发布供地信息。供地信息内容包括:土地位置、面积、供地方、规划要求,土地使用条件。

任何单位和个人从事建设需要使用土地,应根据发布的供地信息申请用地,市人民政府土地行政主管部门根据发布的供地信息目录供地。

第十三条 凡位于城区基准地价确定的三级地段以上和其他地段临街面的经营性用地,采限招标、拍卖出让方式供地,具体办法由市人民政府另行规定。

第十四条 凡城区内土地使用者需要改变原批准土地用途的,必须经市民政府土地行政主管部门和城市规划部门批准,依法应缴纳土地使用权出让金的应补交土地使用权出让金。

禁止任何单位和个人以集资、合资、联营、联建或自行协议转让土地等形式,利用划拨土地从事经营性房地产开发。

第十五条 加强建设用地全程统一管理,实行用地情况复核验收制度。所有建设项目用地经批准后,必须接受市人民政府土地行政主管部门的监督检查。凡擅自改变土地批准用途和转让土地使用权,不按规定的条件使用土地、擅自移址、超占面积的,依法严肃查处。

禁止任何单位和个人闲置土地。闲置土地一年以上的,收取闲置费;闲置两年未使用的,依法无偿收回土地使用权。

第十六条 城区范围内企业改革涉及划拨土地使用权处置的,必须拟定土地资产处置方案,报市人政府土地行政主管部门批准,办理有关手续。

城区范围内划拨土地使用权未经市人民政府土地行政主管部门批准,非法转让、出租、抵押的,其行为无效,不受法律保护。房产管理部门不得为其办理房屋交易手续,核发《房屋所有权证》;银行不得以非法取得的土地使用权为抵押物贷款,其他任何机关不得以裁定、决定以及其他形式处置其非法取得的土地清偿债务。
禁止擅自以划拨土地使用权或者连同地上建筑物和其他调施抵债、与他方易房、易物。

第十九条 划拨土地上的经济适用房、房改房、直管公房和城镇居民私房需要上市交易的,应当经市人民政府土地行政主管部门批准,并按规定办理土地使用权出让手续,缴纳土地使用权出让金后,方可到其他部门办理有关手续。

第二十条 加强村(居)民的宅基地管理,严格控制城区内的村(居)民住宅的新建、改建、翻建和扩建。

加强城区内农民集体土地的管理,禁止城镇居民购买集体土地上的房屋或者购买集体土地建私房。

禁止农民集体土地擅自出让、转让或者出租于用非农业建设和以其他形式非法入市流转。

第二十一条 市人民政府土地行政主管部门应加强城区内土地的监督检查,并会同有关部门对违反本规定的行为进行清理整顿。

第二十二条 违反本规定的,依照法律法规严肃查处,并追究有关单位主管人员和直接责任人的责任。

第二十三条 市人民政府发布的规范性文件与本规定相抵触或不一致的,以本规定为准。

第二十四条 本规定自发布之日起施行。


加快农村土地承包经营权流转的法律思考——以福建省漳州市为例

洪碧华 方赐德 黄志坚


  解决三农问题,保障农民利益,必须保障农民对土地的权利。土地承包经营权是农民在土地权利上的主要表现形式,如何完善土地承包经营权的流转制度,是当前深化农村土地制度改革的重要内容,是强化土地承包经营权的物权化、保障农民利益的重要体现。漳州农村土地承包经营权流转率高达15.82%,是沿海地区土地流转率较高的地方,一些村镇创新了流转方式,形成可供借鉴的模式。但是随着流转的承包农户增多,流转形式多样化,流转主体的多元化,流转利益关系的复杂化,土地流转中暴露出一些有等待解决的问题,迫切需要探索建立符合漳州实际和市场经济规律要求的土地承包经营权的流转制度,以确保土地流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益。如何依法正确引导农村土地经营权的流转,优化土地资源配置,已成为当前农村工作一项重大课题。为此,我们走访调查了漳州市一些重点县(市、区)及村镇,就土地经营权流转的情况进行深入调查研究,分析土地流转中存在的主要问题,探索完善体制的具体对策。首先要界定土地产权。即虚化土地所有权,强化经营权,使土地承包经营权物权化;其次是在产权界定清晰的基础上,加快培育土地流转市场;第三是创新土地流转机制;第四是发挥政府的的作用,加大农业设施的投入,规划和引导土地流转的科学化,重点扶持和鼓励适合当地的流转形式。
一、农村土地承包经营权流转的客观必然性
  从国内外的工业化、城市化和农业现代化的过程看,农村土地的流转是现代化进程中的必然趋势。从我们调研的情况看,漳州农村土地流转的客观必然主要体现在:
(一)土地流转是工业化和城市化发展的必然
  随着我国工业化和城市化进程的加快,第二、三产业的迅速发展,为社会创造了大量就业机会,急需大量劳动力,为农村劳动力转移到二、三产业创造了条件。外出打工成为农民增收的重要途径,据统计显示,2008年漳州农民人均纯6506纯元,其中工资性收入2606元,非农收入1031元,两项合计占农民收入的56%。由于农业的比较效益低,农村劳动力流向效益高的二、三产业不断增加,由此造成农村中大批青壮年劳动力外出打工,留守农村的劳动力是妇女、老人,甚至是儿童,只能维持农业一般性的生产,从事传统的种植业生产,这必然导致农业经营效益日趋下降,农业生产的积极性受到打击,以至一些村镇出现了“有田无人种”、“门口趴着一只狗,家中剩下老两口”的现象。这种现象为土地的流转提供了可能;由于规模化的流转为农户带来更多收入,必然有效地推动流转。据我们调查显示:外出打工已成为土地转让、转包、出租的主要原因之一。
(二)土地流转是现代农业产业发展的必然
  所谓现代农业,实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业,其中机械化和集约化是现代农业的基本特征。
  现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的,而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。建立在小规模经营基础上的农业,其技术进步的速度是非常缓慢,难以适应现代农业发展的要求。此外,分散经营的小生产与大市场的矛盾日趋加剧,成为农业增产农民增收的障碍,要破解这一难题,只有通过提高生产的集约化程度,引导农村中的专业大户,培育壮大农民专业组织,发展现代农业,实施产业化经营,从而实现从传统农业向现代农业转变。这从客观上迫切需要推动土地经营权的流转。
(三)土地流转是解决“三农” 问题的必然
  土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源,也是农村经济发展的最基本的条件,是决定“三农”问题的基础性因素。“三农”问题的关键在于促进农民增收,目前农民增收的途径主要是:一是依靠发展生产实现规模经营,提高效益、增加收入;二是依靠农民从事非农生产和就业,创造兼业收入和工资性收入;三是通过土地增值带来的收入。这三种增收的途径都有赖于土地的流转,居于目前的状况,通过土地经营权的流转,把劳动力从有限的耕地上解放出来从事非农生产,带来工资性收入,从而增加农民收入。土地流转不仅带来农业生产的规模效益,也为当地的农业生产带来先进的技术和管理,为农村经济的发展起到带头促进的作用。通过流转,农民按照市场价格让出经营权,真实体现土地资源的价格,从而实现土地增值带来的实际效果,并得到实实在此的效益。这也是一些地方政府采取比较积极的态度,支持和鼓励土地流转的原因。
二、漳州市土地流转的过程、现状和模式
(一)漳州市土地流转的过程
1、自发流转阶段(1982—1998年)。上世纪八十年代初,漳州农村基层冲破重重阻力,实行家庭承包为主的责任制。至1982年,除漳州城区的前锋村实行大队核算,2万多个生产队都实行包干到户的生产责任制。随后,又开展稳定山林权、划定自留山、和落实自留滩、责任滩政策。当时,很多群众不愿流转、不敢流转。随着时间的推移,农村相继出现了个别的、隐蔽的、暂时性和自发性的土地流转,主要存在劳动力缺失的家庭,个别举家外出的家庭。这期间缺少政策导向和条件,刚开始流转显得少量零散。而随着农产品加工业的兴起和部分农民进城打工,土地流转慢慢浮出水面。而基层为了解决农业税和“三提五统”难征收的问题,当时出现的“双田制”也可说是土地流转的特例。据1997年底的调查,当时的“责任田”达35.74万亩,占应延包耕地面积248.55的14.4%。这些“责任田”,按劳力、人口承包的占72%,以招标或协议承包的占28%。换名话说,有10万亩的“责任田”是以招标或协议方式实现了“隐性”流转。
2、探索引导阶段(1998—2003年)。在第一轮承包到期后,我市在1999年底基本完成土地延包工作,1.81万个村民小组、197.96万亩耕地完成延包发证,分别占应发证数的95.11%和95.51%。这大大增强了农民的土地稳定感,土地流转有了制度性的基础更加。随着非农产业、农业专业化和产业化经营的快速发展,土地流转的条件日趋成熟。针对这种情况,为了适应农业、农村生产力发展的需要,适时适度发展农业规模经营,在调查研究的基础上,1999年,原漳州农经委出台了《农村集体耕地使用权流转规则》和《漳州市农村集体耕地使用权转包合同》(示范格式),积极指导土地流转,并强调土地流转要按“依法、自愿、有偿”的原则,要经原发包方同意。2000年,经市委主要领导同意,市委办以漳委办[2000]8号转发了农经委的《农村集体耕地使用权流转规则》,要求通过试点,认真总结经验,积极稳妥地加以引导。截止2000年底,我们就观察点的后坂、南书、梅西、仙岭、彭林5个村作了了解,这5个村的耕地使用权流转面积1115亩,占总面积的16.49%。从时间上看,季节性的480亩,占流转面积43%;一年以上的635亩,占流转面积57%。从流转方式上看,转包的554亩, 占50%;公司(企业)统包的160亩,占14%;公司统一经营、原承包户原地原种的401亩, 占36%。由于观察点分别代表平原、沿海、山区农村,由此也可大略印证全市的流转情况。
3、机制创新阶段(2003年至今)。群众的法律意识逐渐增强,一些地方开始用协议或合同来规范流转关系,维护农民的利益,但总体来讲还是公司和大户居主导,一家一户的农民仍处弱势地位,也难以分享到土地增值而实现的超额利润。《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农民专业合作社法》等及有关法法规的出台,为培育土地流转主体,规范农村土地承包经营权流转行为,维护流转双方当事人合法权益,促进农业和农村经济发展,营造良好的法律环境。一些大的食品加工企业如东方食品公司等,积极引导农村能人建立相关的专业合作社,建设示范基地,实现品种、技术、质量、价格等方面的统一,建立更加紧密的协作关系进行流转的制度创新。一些有实力的农民专业合作社,也发挥自己市场优势,通过异地扩张,实现土地的大规模流转,如龙海农鑫的经营规模达到5000多亩。近年来,国家加大对“三农”工作的支持力度,社会化服务迅速兴起,非农产业发展也较快,土地流转的外部环境趋好,条件更加成熟。
(二)漳州市农村土地承包经营权的现状
目前全市土地流转面积为35.7万亩,占农户承包耕地总面积的15.8%,详见统计表。
漳州市农村土地流转情况表
县(市、区) 耕地面积
(万亩) 流转耕地面积(万亩) 流转率(%)
芗城区 6.46 0.83 12.8
龙文区 4.07 0.14 2.67
龙海市 25.86 11.46 44.32
漳浦县 41.44 5.72 13.8
云霄县 16.03 2.05 12.8
诏安县 32.4 5.35 16.5
东山县 5.8 0.61 10.6
南靖县 33 0.56 1.68
平和县 31.2 3.80 12.18
华安县 14.27 2.50 17.5
长泰县 15.1 2.69 17.8
全市合计 225.63 35.7 15.82
调查中发现,全市土地流转呈现出以下几个特点:一是流转进展不平衡。沿海地区二、三产业比较发达,农民外出务工、经商较多农村土地流转快;交通便利,农业基础设施较完善的地方农村土地流转快。如龙海市的农村土地流转最为活跃,流转率达到44.32%。二是土地流转形式多种多样。有转包、转让、互换、出租、入股等,流转方式以转包和出租为主,约占总流转面积的70%。三是流转期限有长有短。流转期限的长短与流转土地的用途、作物的生产周期有密切关系。用于种植蔬菜的,流转期限大都较短,一般只有一年,如龙海市东园现代农业示范园区;用于种植花卉、水果、茶叶的,流转期限大都较长,如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
(三)漳州市土地流转的主要模式
1、农户与农户流转型。这种模式以民间的口头约定为主,流转的对象一般是本地的种田能手和亲人,多依赖于彼此间的信任或是亲属关系,对流转的费用和期限没有具体的合同规定和约束,遇到国家开发利用土地,青苗补偿归经营者,土地安置费归承包方。这一类型在龙海比例占到3/4。在芗城区,这类流转的面积有4353亩,约占农村土地流转面积的52.61%。在农户与农户流转型里, 其中的农户与大户的流转值得提倡。种植大户、营销大户对市场敏感,承受风险能力较强,在经营管理上有一套,与小户之间比较亲近,他们是连片规模经营的主要力量。如诏安县,20多个种植专业大户通过流转经营土地3000多亩,户均达到150亩。
2、农户与公司流转型。这种模式主要是农产品和食品加工企业,出于质量和安全的需要,通过与农户的土地流转,以此建立生产基地。主要有三种方式:一是农户与公司直接流转。如东山县的丹东农业开发有限公司,以每亩年租金250-305元不等的价格,在澳角村和陈城村租用400多亩土地发展大葱、萝卜等订单蔬菜的种植。公司投资了200多万元对土地进行统一平整,建设节水排灌设施,改善了耕作条件,提高了土地经济效益。同时,也吸纳了周边地区的农民近100人到此打工。二是农户通过大户(或经纪方)与公司的间接流转。如上海亚太国际蔬菜有限公司通过龙海东园镇农业科所向该镇港边、东宝村的770户农民承包1200多亩土地种植结球生菜,生产出的低农残无公害蔬菜符合出口标准,销路很好。在龙海市,龙头企业的紫山集团、绿宝集团、同发食品、东海冷冻食品、振发食品、亚细亚食品、格林食品、绿兴果蔬等企业通过流通大户直接建立农业生产基地。三是农户与台商企业的流转。台资农业企业通过租赁农户的承包地,发展水果、茶叶、花卉等高优和休闲农业。台湾天仁集团总裁、世界茶王李瑞河先生的天福集团在漳浦县盘陀镇流转土地300多亩建设茶叶种植示范基地,又在赤土乡建设了占地数百亩的观光茶园,开展集中连片生产和规模化经营,有效地带动了周边地区茶产业的发展。台商黄文广先生投资500万美元建设的南靖南坑咖啡种植观光园,向农户流转400余亩的土地,引进在台湾已驯化种植生产成熟的咖啡品种,同时配套建设咖啡观光休闲中心、咖啡加工厂等项目。
3、农户与合作组织流转型。农户与合作组织流转型,主要有以下两种方式:一是农户与合作社。龙海市农鑫果蔬专业合作社实行产、供、销一条龙的模式,目前拥有股东社员156户,带动农民1100多户。该合作社相继在龙海、漳浦、诏安甚至远到海南流转承包土地6000多亩,种植马铃薯、土豆。该合作社创办人黄小明还被农业部授“全国粮食生产大户十大标兵”光荣称号。诏安县“太生蔬菜专业合作社”陆续向周边农户承租土地,不断扩大种植规范,现种植面积已达1000亩。如东厦镇村民方武辉,组织69个农户,每个农户以10亩土地入股,建立兴农农业专业合作社,规模经营土地近700亩,实行企业化管理,大大提高经营效益。二是农户与协会。如长泰县岩溪镇?后村通过创办蔬菜协会,帮助种植户与农户间的土地流转,全村从2001年流转面积200多亩发展到目前900多亩。
4、农户与农贸市场流转型。如龙文区龙门蔬菜批发市场,其蔬菜年销售量56万吨,销售额3.4亿元,市场辐射全国10多个省市,为了保障蔬菜的季节性需要,它急需建立自已的生产供货基地。而汐浦村有一块土地约360亩,濒临九龙江北溪,地势低洼,常年内涝,使用权零星分散在150多户农户手中。村民只能种植甘蔗,产量产值都不尽人意。要改变这块土地的现状,必须对土地进行整合、平整,完善农田基础设施。据初步测算,需要投入100多万元。分散的农户根本就无力完成如此繁杂的工作量。这块土地就象鸡肋一样一直困扰着汐浦村民。在这种情况下,龙门蔬菜批发市场的经营户经与汐浦村村委会协商,最终龙门蔬菜批发市场以每亩年租500元的价格租用汐浦村该地块360亩,租期30年涉及150多户农户,同时投入100多万元对该片土地进行平整,完善机耕道、排灌等农田基础设施,进行蔬菜规模化种植。
(四)我市农村土地流转存在的主要问题
1.农民对土地流转顾虑较多,影响土地流转。农村土地流转组织形式还是以自发流转为主。流转缓慢,既有转出方面的原因,又有转入方面的原因。转出户积极性不高,担心土地流转后丧失土地经营权,缺少就业门路。认为务工经商虽然收入高,但有风险,明知种田效益低,但觉得饭碗有保障。有的虽然外出务工但仍不放弃土地,担心失业后没地,生活没着落。尽管外出打工,宁愿土地荒芜也不愿转包出去。加上农民的恋土深情、小农经济等意识较严重,还有极少数的农民甚至还存在金不调银不换的思想,宁愿粗放经营,也不愿将土地流转出去。近年来,国家不仅取消了农业税,而且还实行了惠农政策,有些农户认为种田不但不交农业税,还可以获得一定数量的农业补贴,觉得弃之可惜。转入者需要连片规模经营,而人多地少,涉及农户多,工作量大,协调难度大。
2.农业产业风险大,开发业主难引进。由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业,收入低风险大,业主对投资农业开发极为慎重,真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。有些地方缺少农业经营大户,难以推进适度规模经营,影响了土地流转。有些地方因为没有农业企业,缺乏租入土地和吸纳农村富裕劳动力的能力,因此有些农户虽然想把承包田转出,但找不到合适对象。
农业基础设施较薄弱,土地零星分散,把这些土地从分散的农户手中集中成片后由业主开发,没有较高的利益吸引或新的政策规定,一些业主不愿承担昂贵的土地开发费用,导致土地集中开发较难,影响了土地流转和规模经营。
3.流转机制不完善,服务管理难跟上。不能建立起较为完善的土地流转市场,在农用地流转价格上还没有形成能反映市场规律的基本价格,区域、宗地之间差价悬殊,违反市场经济规律制约了流转,绝大多数土地流转价格低于常规种植亩收益这一标准。基层重视程度不够,服务管理难跟上。有些乡村缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理,特别是乡镇机构改革后,一些乡镇根本没有专人负责农村承包合同管理工作,对农村土地承包经营权流转放任自流,流转行为无人监管,无人受理,从而留下许多弊病和隐患,有的已成为农村不稳定的因素。
4.操作不规范,出现纠纷难解决。这种情况主要表现在:一是大多数农户之间的土地流转,只有口头约定,没有书面合同。二是土地流转有的不按规范签订合同,合同内容不完整,条款、标的不明确,在某些方面不具有法律效力,甚至与现行法规相冲突,如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮,实行耕地“农转非”。三是有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证,当事人双方出现纠纷难以解决。
5.农村社会保障跟不上,影响流转。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民除外出务工取得一部分收入外,主要还是依靠土地收入解决口粮、看病、上学等问题,特别是年龄较大的农民,对土地的依赖程度更高,对于流转土地存在后顾之忧。