非典疫情的流行呼唤出台《紧急状态法》

四川川达律师事务所律师　牛建国


最近全国上下在党中央、国务院的统一领导下，全国人民同“非典”（传染性非
典型肺炎的简称）正在进行艰苦卓绝的抗争。从国务院、中央各部委到地方各级政
府先后采取了各种措施预防和消除非典的威胁，民众也自觉遵守和配合各级政府的
规定。笔者认为这些措施对于预防和控制疾病效果明显，但作为一个法律工作者绝
不能仅以客观的效果来评价政府的行政行为的恰当性，这当中的很多措施对社会的
正常秩序重新予以调整，涉及方方面面的法律问题，有点甚至涉嫌执法违法，应该
引起法学界重视。笔者建议参照世界其他国家的做法制定一部统一的《紧急状态法》。
一、当前政府行政措施遇到的法律尴尬
直至成稿时为止，中央部委发布的命令和措施包括但远不限于：
1、 卫生部规定，各级医院对于治疗非典的有效诊断和治疗方法必
须逐级上报卫生部；
2、 教育部和地方教育部门出台严禁组织学生假期出游的规定；
3、 从4月26日起，北京文化、工商、公安建议电信部门切断对全
市网吧的信息供应；
4、 从4月27日起，北京市民政局暂停婚姻登记，说是为了“避免
婚礼过多，间接减少人群聚集，从而更有效地防止非典的扩散”；
5、 4月25日，北京太阳宫乡芍药居委会责令30多户外地人员3
日内离京，否则“公安部门将强制执行”；
6、 卫生部发出通知，要求非典患者的遗体必须就地火化，并要求
“患者去世后，不得举行遗体告别仪式”；
7、 国家旅游局要求各地不得组织集体出游，已经组织的必须退团；
8、 4月23日，铁道部发出通告，4月22日前已购买的4月22日
至5月7日火车票的旅客，在开车前要求退票，可全额退票，不收手续费，
团体旅客退票也不受必须在开车前48小时的限制；
9、 4月24日，河南省文化厅发出紧急通知，全省各地大型公众娱
乐场所一律关闭；
10、 4月21日，民航总局发出通知，规定旅客已购“五一”期间的
机票可全额退票，不收手续费；
11、 国家计委及各省市物价部门对于治疗非典的药品实施了限价措
施。
此外，还有一些地方实行或者间接实行限制人员出入的措施。
以上的措施都有一个出发点，减少人员聚集，遏制非典的扩散，但是
这里面的法律依据何在？
疾病的诊断和治疗方法虽然不为专利法所保护，但不失为单位或者个
人的商业秘密，其具有一定的经济价值并能为权利人带来经济效益，卫生
部的规定具有强制征用的性质，从目前的立法来看欠缺法律依据。
公民的婚姻自主权由宪法授予，属于公民的基本权利，应受法律保护。
对于符合《婚姻登记管理条例》规定条件的申请，必须依法登记。目前还
没有哪部法律规定，在出现紧急情况时，可以暂停登记。
网吧和电信部门因信息服务存在合同关系，凭什么职能部门依职权“建
议”电信部门切断信息供应？电信部门停止信息供应的损失和违约损失由
谁来承担？
要求非典患者遗体就地火化，禁止举行告别仪式，死者亲属的哀悼权
如何保障？尸体有时也具有财产价值，如此处理是否涉嫌侵犯死者及其继
承人的财产权？
浙江省宁波市人大常委会


宁波市公共汽车客运条例


（2005年1月13日宁波市第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 2005年4月14日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准 2005年4月27日宁波市人民代表大会常务委员会公告第32号公布 自2005年7月1日起施行）



第一章 总则

第一条 为了加强公共汽车客运管理，维护公共汽车客运秩序，提高客运服务质量，保障乘客、经营者和从业人员的合法权益，根据本市实际情况，制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内公共汽车客运的规划、建设、经营及其相关的管理活动。

本条例所称的公共汽车客运，是指利用公共汽车在本市行政区域内按照固定编码、线路、站点和规定的时间运载乘客，并按照政府核定价格收费的交通方式。

第三条 市城市管理部门是本市公共汽车客运的行政主管部门，负责本市公共汽车客运管理工作。市公共汽车客运管理机构受市城市管理部门委托，负责本市市区公共汽车客运的具体管理工作。

县（市）公共汽车客运行政主管部门由县（市）人民政府确定，负责本行政区域内的公共汽车客运管理工作。

公安、交通、建设、规划等行政主管部门按照各自职责，协同做好公共汽车客运管理工作。

第四条 公共汽车客运的发展，应当与经济发展、城市建设、环境保护和人民生活水平相适应，符合城市总体规划，并与其他公共客运方式相协调。

各级人民政府应当对公共汽车客运的发展给予扶持，在城市规划、建设、管理和资金投入等方面保障公共交通优先，并建立合理的运行机制和价格机制。

第五条 公共汽车客运经营应当遵循统一管理、公平竞争、安全营运、优质服务、便利公众的原则。鼓励在公共汽车客运的经营和管理领域应用先进的科学技术及管理方法。

第二章 规划与建设

第六条 公共汽车客运行政主管部门应当会同规划、建设、交通、公安等行政主管部门编制公共汽车客运规划，报同级人民政府批准后，纳入城市总体规划。

第七条 公共汽车客运行政主管部门应当会同公安、交通等行政主管部门，根据公共汽车客运规划和城市发展、人民生活的实际需要，制定线路开辟和调整的年度计划。

制定线路开辟和调整的年度计划，应当征求社会各方面意见；年度计划实施前，应当向社会公布。

第八条 本市市区公共汽车客运线路需要延伸至毗邻县（市）区域的，由市公共汽车客运行政主管部门会同市公安、交通等行政主管部门和相关县（市）人民政府提出意见，报市人民政府批准。

本市市区公共汽车客运线路需要延伸至县（市）风景名胜区和旅游景点或者县（市）公共汽车客运线路需要延伸至市区风景名胜区和旅游景点的，由市和县（市）旅游行政主管部门提出，经同级公共汽车客运行政主管部门会同同级公安、交通等行政主管部门提出意见后，报同级人民政府批准；各县（市）公共汽车客运线路需要延伸至其他县（市）风景名胜区和旅游景点的，由两地旅游行政主管部门提出，经两地公共汽车客运行政主管部门会同同级公安、交通等行政主管部门提出意见后，报同级人民政府批准。

第九条 公共汽车客运规划确定的公共汽车场站设施用地和空间，任何单位和个人不得侵占或者擅自改变其使用性质。

本条例所称的公共汽车场站设施，是指为公共汽车客运提供服务的停车场、保养场、首末站、途经站、枢纽站以及站牌、栏杆等其他相关设施。

第十条 公共汽车场站设施的建设资金以政府投入为主，市和县（市）人民政府应当加大对公共汽车场站设施建设的投入，鼓励、支持社会力量参与公共汽车场站设施的建设和经营。

第十一条 新建、改建、扩建公共汽车场站设施，应当符合公共汽车客运规划。

新城区开发、旧城区改造，飞机场、火车站、长途汽车站、客运码头、大型公共活动场所和具有一定规模的居住区等工程项目的建设，建设单位应当按照公共汽车客运规划配套建设公共汽车首末站，并与主体工程同步设计、同步施工、同步验收。

第十二条 新建、改建、扩建城市道路，应当根据公共汽车客运规划设置公共汽车候车亭和港湾式停靠站点；道路交通条件许可的，应当设置公共汽车专用车道和优先通行标志；在客流相对集中的地段，应当设置公共汽车换乘中心。

公共汽车专用车道开设和优先通行标志设置及站点设置的具体办法由公共汽车客运行政主管部门会同公安、规划、建设行政主管部门制定。

第十三条 公共汽车场站设施工程项目的设计和施工，应当严格执行国家有关规定和技术标准。工程项目竣工后，建设单位应当通知公共汽车客运行政主管部门参加验收。公共汽车场站设施必须经验收合格后投入使用。

第三章 经营权

第十四条 在本市行政区域内从事公共汽车客运经营，经营者应当取得市或县（市）公共汽车客运行政主管部门授予的线路经营权。

第十五条 线路经营权的授予，应当采取招投标等公平竞争的方式。

招投标应当依照《中华人民共和国招标投标法》和其他有关法律、法规规定执行。中标后，由市或县（市）公共汽车客运行政主管部门发给线路经营权证，并在新闻媒体上予以公示。

线路经营权取得后，经营者不得擅自以转让、出租、承包、入股、质押、带车挂靠等方式予以处分。

第十六条 线路经营权竞标者应当具备下列条件：

（一）依法注册的企业法人；

（二）有与其经营规模相适应的客运车辆或者相应的车辆购置资金；

（三）有与经营业务相适应的从业人员；

（四）有合理、可行的营运方案和健全的管理制度；

（五）法律、法规规定的其他条件。

第十七条 公共汽车客运行政主管部门应当与取得线路经营权的经营者签订公共汽车客运线路经营合同。线路经营合同的内容应当包括运营线路、站点、班次及其间隔时间、车辆数、车型、车辆载客限额、票价、经营服务质量标准、经营评估和考核、经营期限、违约责任等应当由经营者履行的义务和主管部门履行的职责。

线路经营权每期不得超过十年。经营者在线路经营合同有效期限内提出解除合同的，应当提前提出书面申请，公共汽车客运行政主管部门应当自收到申请后三个月内作出书面答复，逾期未作出书面答复的视为同意解除合同；在公共汽车客运行政主管部门同意前，经营者应当继续履行合同。

公共汽车客运行政主管部门应当按照线路经营合同规定的经营车辆数量发放公共汽车线路经营证。经营者不得涂改、伪造、转让、出借公共汽车线路经营证。

第十八条 经营者在线路经营合同期限内有下列情形之一的，市或县（市）公共汽车客运行政主管部门应当解除线路经营合同，撤销其线路经营权，并可以实施临时接管：

（一）未按要求履行合同，经营服务质量不符合标准，并未按公共汽车客运行政主管部门要求进行整改的；

（二）擅自变更和处分线路经营权的；

（三）擅自停业、歇业，影响社会公共利益的；

（四）发生重大安全生产责任事故或有其他重大违法行为的；

（五）经营服务质量评估不合格的；

（六）丧失本条例第十六条规定的条件的。

公共汽车客运行政主管部门依照前款规定撤销线路经营权并实施临时接管的，应当按照有关法律、法规的规定进行，并组织听证。

第四章 客运管理

第十九条 经营者应当遵守下列规定：

（一）遵守公共汽车客运管理的法律、法规、规章，执行行业标准、规范、规程；

（二）加强从业人员职业素质培训，健全服务质量管理制度；

（三）加强公共安全教育和行车安全管理，保证运营安全；

（四）按规定对营运设施进行保养和维修，保证其处于良好的运营服务状态；

（五）接受乘客监督，受理乘客投诉；

（六）执行政府制定的客运价格。

第二十条 经营者应当按照线路经营合同约定的线路、站点、班次及其间隔时间、车辆数、车型、车辆载客限额、票价组织运营，不得擅自变更线路运营或者停运。

第二十一条 线路计划调整的，公共汽车客运行政主管部门可以要求经营者实施运营调整，经营者应当执行。

道路、地下管线等城市基础设施施工及其他道路状况影响运营的，公共汽车客运行政主管部门根据公安、建设等行政主管部门提出的意见，可以要求经营者实施运营调整，经营者应当执行。

经营者根据本条规定实施运营调整的，应当于实施之日的三日前在线路各站点公开告示。

第二十二条 有下列情形之一的，经营者应当按照公共汽车客运行政主管部门的统一调度，及时组织车辆、人员进行疏运：

（一）抢险救灾的；

（二）举行重大社会活动的；

（三）其他应急疏运事务。

第二十三条 公共汽车车票价格实行政府定价。公共汽车车票价格确定前，价格主管部门应当会同公共汽车客运行政主管部门组织听证。

根据法律、法规或市、县（市）人民政府的决定，经营者应当实施免费乘坐公共汽车等优惠措施。

经营者承担社会福利和完成政府指令性任务增加的支出，政府应当按运营成本给予经济补偿；经营者因票价限制造成的政策性亏损，政府应当给予适当补贴。

第二十四条 公共汽车客运车辆应当符合下列要求：

（一）车辆技术性能和尾气排放必须符合国家规定的技术标准；

（二）在规定的位置标明公共汽车乘坐规则、线路走向示意图、警示标志、服务和投诉电话号码、票价；

（三）在规定的位置设置线路编码牌、电子读卡机、特许经营企业名称；

（四）设置老、弱、病、残、孕和怀抱婴幼儿的乘客专用座位；

（五）车辆整洁卫生，设施完好，车身广告的位置、图案和车身色彩、标志符合管理部门的规定要求，车身广告的设置符合国家有关广告管理的规定。

第二十五条 采用装有空调设施的车辆运营的，车厢内温度高于二十八摄氏度或者低于十摄氏度时，经营者应当开启车辆空调设施。

除前款规定应当开启车辆空调设施的情形外，经营者应当开启车辆通风换气设施。

第二十六条 公共汽车驾驶员应当符合下列条件：

（一）取得相应的机动车驾驶证；

（二）三年内无重大以上交通责任事故记录；

（三）经公共汽车客运行政主管部门培训。

第二十七条 驾驶员、乘务员从事运营服务时，应当遵守下列规定：

（一）携带线路经营证，佩戴服务标志，遵守服务规范，衣着整洁，语言文明；

（二）遵守安全操作规程；

（三）维护乘车秩序；

（四）保持车辆整洁，不得在车厢内吸烟；

（五）及时报清路线名称、车辆行驶方向和停靠站点名称；

（六）在规定的站点上下客，禁止无正当理由拒载乘客、中途逐客、滞站揽客、到站不停等行为；

（七）主动为老、弱、病、残、孕妇和怀抱婴幼儿的乘客提供必要的服务；

（八）发现车内违法行为，及时向公安机关报警并协助公安机关制止违法行为；

（九）遇到突发事件，及时疏散乘客；

（十）执行规定的收费标准，向乘客提供有效车票凭证。

第二十八条 有下列情形之一的，乘客可拒绝支付车费：

（一）未按规定收费，擅自提高价格的；

（二）不出具或者出具不符合规定的车票凭证的；

（三）装有电子读卡机的车辆，无法使用电子乘车卡的。

车辆在运营中因发生故障、行车事故不能正常行驶时，驾驶员、乘务员应当在三十分钟内安排乘客免费乘坐同线路、同方向的公共汽车；乘客要求退票的，驾驶员、乘务员应当退还车费或者出具退票凭证。

第二十九条 乘客应当遵守下列规定：

（一）在站点候车时依次排队，不得爬窗、吊门或者阻拦车辆运行；

（二）上车主动购票、投币、出示有效乘车凭证或者使用电子乘车卡；

（三）禁止携带易燃、易爆、剧毒等危险品或有碍乘客安全的动物，不得携带重量超过五十公斤，体积超过零点一二五立方米，占地面积超过零点五平方米或长度超过一点五米的物品及公共汽车乘坐规则规定禁止携带的物品；

（四）醉酒者、精神病患者、学龄前儿童及行动不便者，应当有他人陪同乘车；

（五）禁止在车厢内吸烟或者向车内外吐痰、乱扔杂物；

（六）不得损坏车辆和车辆上的设施或进行其他妨碍车辆行驶、停靠和乘客安全的行为；

（七）配合驾驶员、乘务员检验票证。

乘客违反前款规定，经劝阻拒不改正的，驾驶员、乘务员可以拒绝为其提供乘坐服务。

第三十条 公安机关应当指导、监督经营者及其从业人员落实安全防范措施，及时查处发生在公共汽车和场站内的各类治安案件，保障客运从业人员、乘客的人身和财产安全。在交通秩序许可的条件下，交通警察应当安排公共汽车优先通行。

第三十一条 公共汽车客运行政主管部门应当加强对公共汽车运营活动的监督检查。监督检查人员应当持有行政执法证件。

公共汽车客运行政主管部门和经营者应当建立投诉受理制度，接受乘客的投诉。公共汽车客运行政主管部门应当自受理乘客投诉之日起十日内作出答复，经营者应当自受理乘客投诉之日起七日内作出答复。

第三十二条 公共汽车客运行政主管部门应当每年组织对经营者的经营服务质量进行评估。

公共汽车客运行政主管部门对经营者的经营服务质量进行评估时，应当邀请乘客代表参加，并通过多种途径公开听取各方面意见。

第五章 场站设施管理

第三十三条 公共汽车场站设施由公共汽车客运行政主管部门实施统一监督管理。

公共汽车场站设施按照谁投资、谁受益的原则，实行有偿使用，并实行站运分离、资源共享。具体办法由市人民政府另行制定。

第三十四条 公共汽车客运线路站点应当根据场站规划、沿线单位和村镇的分布情况，遵循方便乘客、站距合理的原则设置。

公共汽车客运线路站点的设置和变更由公共汽车客运行政主管部门根据前款规定实施。

公共汽车客运行政主管部门应当以所在道路、居住区、镇（村）、标志性建筑物、公共设施、文物古迹等的标准名称命名公共汽车客运线路站点，同一站点的名称应当统一。

公共汽车客运线路站点应当按照统一标准设置线路站牌。线路站牌应当标明线路编码、首末班和班次间隔时间、所在站点和沿途停靠站点的名称、开往方向、运营收费标准、服务和投诉电话等内容，并保持清晰、完好；运营班次间隔在三十分钟以上的线路，应当标明每一班次车辆途经所在站点的时间。

第三十五条 除公共汽车和特种车辆外，公共汽车客运站点禁止其他车辆停放或占用、堆放物品。

第三十六条 任何单位和个人不得擅自迁移、拆除、占用、毁坏或者污损、遮盖公共汽车场站设施。

因城市建设需要迁移、拆除公共汽车场站设施的，建设单位应当按照规划先行补建。

第三十七条 在公共汽车线路站牌、候车亭设置广告，应当符合国家有关广告管理和公共汽车场站设施管理的规定。

第六章 法律责任

第三十八条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公共汽车客运行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并可处以两万元以上五万元以下罚款：

（一）未取得线路运营权，擅自从事公共汽车客运业务的；

（二）擅自处分线路经营权的；

（三）擅自停业、停运的。

第三十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公共汽车客运行政主管部门责令停止违法行为、恢复原状，没收违法所得，并可处以五千元以上三万元以下罚款：

（一）经营者擅自将场站设施关闭或者移作他用的；

（二）擅自迁移、拆除、占用公共汽车场站设施的；

（三）涂改、伪造、转让、出借公共汽车线路经营证的。

第四十条 违反本条例规定，经营者有下列行为之一的，由公共汽车客运行政主管部门责令其停止违法行为，并可处以五百元以上五千元以下的罚款：

（一）不按照公共汽车客运行政主管部门的要求和统一调度实施运营调整、组织疏运的；

（二）未按核准的线路、站点、班次、时间组织运营的；

（三）运营车辆不符合本条例第二十四条第（二）项至第（五）项规定的。

第四十一条 驾驶员、乘务员违反本条例第二十七条规定的，由公共汽车客运行政主管部门责令改正，拒不改正的，可处以五十元以上五百元以下的罚款。

第四十二条 违反本条例规定，涉及其他法律、法规的，由有关行政主管部门依照其他法律、法规予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十三条 公共汽车客运行政主管部门及其工作人员在公共汽车客运管理过程中违反本条例规定，有下列情形之一的，由所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）对不符合法定条件的竞标者授予经营权的；

（二）不履行线路经营合同约定的监督管理职责的；

（三）未建立公共汽车客运投诉受理制度和服务质量评估制度，或者对乘客投诉不予受理和答复的；

（四）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为。

第七章 附则

第四十四条 本条例施行前已经从事公共汽车线路运营的经营者，符合本条例规定条件的，应当向市公共汽车客运行政主管部门办理线路经营权手续并确定经营期限，经营期限已有约定的，从其约定；不符合本条例规定条件，经限期整改仍达不到要求的，应当撤销其线路经营权。

第四十五条 本条例自2005年7月1日起施行。