内容提要：许多省将GDP指标作为衡量一个地区干部政绩的标尺，GDP的增长率影响干部升迁。所以，一些官员为了在有限的任职期内多出“政绩”，不顾地方发展实际，无视人民群众根本利益，大搞征地拆迁，引进新项目。由此而引发的征地拆迁纠纷也有愈演愈烈之势，矛盾纠纷不断升级，严重影响了社会的和谐、稳定。本文结合审理涉征地拆迁案件的司法实践，从审理过程中发现的当前征地拆迁工作开展过程中存在的问题入手，分析原因，并结合地方实际，从多个角度、多个层次提出相应的对策、建议。


　　工业化程度、城市化进程是衡量国家经济发展水平高低极为普遍的指标。国家要发展经济，势必要在一定范围内进行征地拆迁工作。而征地拆迁工作本身是一项系统、繁杂、影响大的工程，工作中稍有失误，即会产生群体性纠纷、集体上访事件等严重社会问题。要想解决征地拆迁纠纷，就要认真分析原因，找准病因后再对症下药，才能起到积极的治疗效果。

　　一、当前征地拆迁过程中存在的问题及原因分析

　　从当前征地拆迁的情况来看，整体上是较为稳定、有序地进行，但也有一些地方的征地拆迁工作存在着这样或那样的问题，具体来讲，出现的问题主要包括以下几个方面。

　　（一）征地拆迁法律法规不完善

　　因各地方的实际情况不统一，省与省之间差距较大，很难制定出较统一的征地拆迁标准。再加之地方风土人情的差异，也一定程度上加大了制定一致性规定的难度。当前我国涉及征地拆迁的法律法规主要有：《土地管理法》、《物权法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，一些地方政府为了加快征地拆迁的进度，也制定了实施细则、规章等，但在具体的征地拆迁中，处理实际问题时，也会经常出现困难。问题多表现为：一是在补偿规定不统一。同一地区、相同性质的土地所获得的补偿价格不等，农村和城市的补偿标准相差甚远，1亩地相差可达4万元左右。二是补偿的标准明显偏低。另外，涉及征地拆迁后的安置、补偿等，也没有统一的标准，亦没有原则性的规定，也使得征地拆迁无法高效、稳妥地进行。

　　（二）利益群体之间博弈不平衡

　　总体上看，征地拆迁工作涉及的利益群体主要包括地方政府、开发商、被拆迁人三方。在具体制定征地拆迁安置补偿办法、实施细则的过程中，地方政府多是从经济的角度出发，希望较快地、稳妥地完成征地拆迁工作，促进地方经济快速发展。而开发商则是从经济利益角度出发，实现以最小的成本获得最大的产出。被拆迁户则多是从自身合法权益角度考虑，希望最大限度的获得补偿、安置。但在征地拆迁进行时，三方利益需要进行博弈，三方地位明显不平等，地方政府、开发商相对于被拆迁人，不论是在信息量上，还是在法律意识、文化水平等各个方面，都明显处于优势地位。被拆迁人在规则制定、实施等过程中均没有发言权，一些地方还采用隐蔽做法，群众还处于不知晓的状态，严重影响了征地拆迁的公平性。

　　（三）征地拆迁中“三不公”现象较严重

　　当前征地拆迁工作，特别是广大农村，涉及的前期准备工作落实的十分不顺畅。一方面，地方政府在运行阶段刻意规避民众的各项权利；另一方面，民众对自身的各项权利知之甚少；再加上监督机构、社会媒体关注度不够，使得“三不公”现象，即“不公开、不公平、不公正”现象又有抬头趋势，使得群众对地方政府的信任度直线下降。一些乡镇对待征地拆迁，前期不公开征地范围、征地拆迁补偿标准、第三方中介机构名称、委托评估机构名称、征地拆迁监督电话等等，被拆迁户对征地拆迁信息一无所知，使得征地拆迁三方信息严重不对等。而涉及的补偿标准不统一、分配安置房与金钱补偿不均衡等严重影响着被拆迁群众参与的积极性。涉及拆迁安置存在的不公正对待，地方政府机关对被拆迁户有区别地对待也在一定程度上伤害了人民群众的感情等等。“三不公”现象的抬头趋势，也从一定程度上反映出上级行政机关、地方监督机关、社会媒体的监督职责未充分履行。

　　（四）征地拆迁安置保障工作不完备

　　就法院人员参与征地拆迁安置的前期工作来看，笔者发现相关的后期保障工作准备的十分不充分，甚至个别地区出现了先进行拆迁，后计划安置等保证性配套工作。土地对于一些农村居民来讲是他们维持生计的命根，丧失土地就意味着丧失谋生手段，所以在对待征地拆迁工作他们有诸多顾虑。而有关行政机关在制定征地拆迁方案过程中，忽视了民众生存、稳定的相关保障性工作计划，相应的安置配套保障措施不到位。使得在征地拆迁后出现了民众“失地、失居、失业、失医、失教” 等“五失”现象发生，被拆迁户有如此多的后顾之忧，难以积极地配合到征地拆迁工作。产生此类现象的主要原因还在于地方行政机关对征地拆迁工作缺乏责任心，全程规划缺乏计划性，全局意识还不够强等等。

　　（五）征地拆迁工作延伸性损害增多

　　在制定征地拆迁规划的过程中，一方面在施工规划阶段，相关责任人员未对征地的地点、范围进行合理性考量，在拆迁后出现延伸性损害；另一方面，相关配套设施未能同步建立，偷工减料现象存在，也促成了延伸性损害的发生。实践中出现的延伸性损害主要有以下几个方面，公路占地未能合理横穿耕地，致使原有的灌溉设施难以发挥效用，或者被废弃；因修建公路致使公路两侧农田因排水问题而减产或颗粒无收；因工程施工遗留的化学制剂对农用耕地的隐形影响如无法耕作、减产、养殖水产品数量大减等等，影响较为严重。另外，再加上引进项目企业自身能力、素质不高，常常出现刚引进，即出现负面环境影响等问题，严重影响了与民众的感情。

　　二、解决当前征地拆迁矛盾的路径

　　总体来看，征地拆迁工作是一项政策性很强的系统工程，在具体实施征地拆迁过程中，需要对包括前期准备、规划实施、后续保障等多个方面的综合考量，依托各个机关综合发挥效能，最大限度地实现征地拆迁计划的终极目标。

　　（一）征地拆迁前的准备工作

　　任何工作要想实现预期效果，按部就班有序开展，就需要相关部门在计划实施前进行周密的部署，细致的研究，准备工作做得不细致，对迁后的计划实施将会产生非常大负面影响。

　　1、全方面、多角度的法制宣传

　　要想做好征地拆迁工作，首要的工作就是要做好法制宣传。在具体宣传过程中，一方面要着重对工程开展的重要性进行宣传；宣传中应做到有理有据，多个角度、多个侧面，宣传方法上要有效运用换位思考方法。另一方面，对征地搬迁中涉及的法律、法规全面而具体的宣传，包括三方权利、义务的法律法规，实现为征地搬迁营造良好的法制氛围。当然，作为法制宣传，离不开法院等司法机关的有效支撑。作为法院，可以采取巡回审理、普法讲座、普法宣传等等，为征地搬迁工作的顺利开展打下良好的法制基础。

　　2、多层次程序性准备

　　征地拆迁工作要想落实得快速、有序，有理、有节，就需要地方政府、被拆迁村委会、街道办、社区服务所等有关单位、组织，按照既定程序进行动迁的前期准备工作。应建立公开、公平、公正的监督体系，包括公布征地拆迁事宜，如征地拆迁范围、征地拆迁补偿方式、征地补偿标准、拆迁补偿标准、后续保障性措施、委托评估的第三方中介机构、监督投诉电话等等。建立科学的土地评价制度，形成系统的评价流程，对外公开，对内有效约束，保证各项工作的公开、公平、公正地进行。

　　3、全程、周密计划安排

　　征地拆迁是一项系统而具体的工作，需要地方政府、规划部门、相关法律服务机关对计划进行全面的分析、讨论，再付诸实施。在有多种选择的前提下，应尽可能地选择有利于居民、农民的方式进行。从计划阶段，就要对所有征地拆迁过程中有可能发生的事项进行考虑；就征地拆迁从计划到实施再到后续保障全过程进行周密计划；就后期人员安置、工作安排等涉及民众生活的保障性工作可行性研究等等，即保障各项工作快速、高效、稳妥地进行。

　　（二）征地拆迁进行中的相关工作
全国妇联 卫生部


关于开展“预防艾滋病 健康全家人”活动的通知


各省、自治区、直辖市妇联、卫生厅（局）：

　　为深入贯彻落实国务院印发的《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）》和《中国遏制与防治艾滋病行动计划》，全国妇联、卫生部决定在全国范围内联合开展“预防艾滋病，健康全家人”活动。现将有关事项通知如下：
　　一、活动目的
　　动员社会力量在广大妇女中开展大众健康教育，倡导健康文明的生活方式，引导广大妇女积极参与艾滋病防治工作，增强社会责任感。通过宣传教育活动，提高全社会对女性和儿童防治艾滋病的重视程度，落实社区、家庭防治艾滋病措施，密切各级妇联组织与卫生部门和艾滋病性病协调机构在防治艾滋病工作中的协作，营造全社会共同参与防治艾滋病工作，反对歧视艾滋病患者的氛围，为有效遏制艾滋病蔓延打好基础。
　　二、活动主题和内容
　　围绕妇联组织参与艾滋病防治工作的职责，重点在妇女、儿童以及易感染艾滋病的高危人群中开展预防与控制艾滋病知识宣传教育，依法维护女性艾滋病感染者的合法权益。各级妇联组织、卫生部门相互配合，联合开展工作，加大防治艾滋病工作力度，切实推进预防与控制艾滋病规划的实施。此次活动的主题名称为“预防艾滋病，健康全家人”。
　　三、活动的组织领导
　　“预防艾滋病，健康全家人”活动，由全国妇联、卫生部共同领导部署，各地妇联组织、卫生部门协同组织实施，还可根据工作需要吸收其他相关部门的人员参加。有关领导机构的设置，各地根据工作的实际需要，可以成立专门领导小组，也可以将本次活动与禁毒活动或其它相关工作综合设置。
　　预防控制艾滋病是全社会的共同责任。开展“预防艾滋病，健康全家人”活动，是遏制我国当前艾滋病蔓延势头的需要，是全面实施《中国妇女发展纲要》、《中国儿童发展纲要》的具体措施，对提高妇女素质，增强家庭成员尤其是妇女儿童防治艾滋病能力，全面推动防治艾滋病工作，必将产生重要的作用。各级妇联组织、卫生部门要充分认识这次活动的重要意义，切实加强领导，统一部署，精心组织，积极争取当地党政领导的重视和有关部门的支持，保证这项活动长期、有效地开展下去。
　　四、活动的目标任务
　　开展“预防艾滋病，健康全家人”活动，是以城乡家庭为基本单位，以社区为重点，按照属地原则，由各级妇联组织、卫生部门联合开展工作。提高女性和家庭成员参与防治艾滋病工作的意识，了解和掌握预防艾滋病知识，关怀艾滋病病毒感染者及艾滋病人，消除对他们的歧视。各地应根据不同地区、不同人群的特点，有针对性地确定工作任务和具体目标。尚未受到艾滋病影响的地区和家庭，主要任务是采取措施，增强防范意识，普及艾滋病预防知识，消除对艾滋病感染者的歧视，降低艾滋病传播蔓延的危险；已造成影响的地区和家庭，要积极配合艾滋病防治综合示范区建设工作，在疫情较重的地区有针对性地开展以宣传教育、培训和关怀为主要内容的社区综合防治工作，帮助已感染艾滋病的妇女和儿童获得治疗和生活帮助，自觉维护他们的合法权益，使其免受歧视，减少艾滋病对社会和家庭造成的危害，为营造有利于艾滋病防治的社会环境贡献力量。
　　五、工作要求
　　（一）开展"预防艾滋病，健康全家人"活动，各地要根据活动的主题内容，结合本地实际，紧紧围绕提高防范意识，普及预防知识，消除歧视和关怀这一目标，对艾滋病的流行预防及其相关情况进行调查研究，在此基础上，制定出切实可行的活动方案,并根据不同类型、不同阶段、分层安排活动内容。要突出地方特点，有的放矢，开展活动，保障措施到位，重点解决实际问题。
　　（二）开展“预防艾滋病，健康全家人”活动，是妇联组织参与国家预防艾滋病工作的重要内容，是动员组织千家万户投入艾滋病预防工作的载体，只有实现每个家庭远离艾滋病，才能有效遏制艾滋病蔓延，降低和消除艾滋病对社会、对人类的危害。各地必须在党委、政府的统一领导下，会同各职能部门积极开展工作。各级妇联要充分发挥基层情况熟、联系千家万户的组织优势，结合禁毒和"五好文明家庭"创建活动等项工作创造性地开展活动，努力为艾滋病预防工作贡献力量。卫生部门是政府防治艾滋病工作的职能机构，要积极主动参与这项活动的组织指导，及时提供业务、技术以及财力等方面的支持。
　　（三）开展“预防艾滋病，健康全家人”活动，各地要针对本地艾滋病防治工作中出现的新情况、新问题，不断研究和探索家庭防治艾滋病的新途径、新办法和新经验。要根据每年的工作计划，主动与相关部门配合，做好“世界艾滋病日”的各项宣传活动。充分利用电视、广播、报纸、互联网等新闻媒体和其他群众喜闻乐见的宣传形式进行经常性宣传，尤其要重视对女性和其他易感染人群的宣传教育。认真抓好不同地区示范点，积极推广典型经验，努力挖掘社区防范艾滋病的能力，充分发挥家庭对艾滋病防治的重要作用。
　　（四）开展“预防艾滋病，健康全家人”活动，要求各地做到有部署、有督促检查、有总结评比，不断创新，不断提高。
　　全国妇联、卫生部将根据各地工作情况，适时进行督导，开展阶段性总结表彰，以推动这一活动的深入开展。
　　今年，全国妇联、卫生部将于“12·1”世界艾滋病日到来之际，在四川省绵阳市联合举办“预防艾滋病，健康全家人”活动启动式，请各地积极响应，组织丰富多彩的宣传教育活动，并将这次活动开展情况及时通报全国妇联预防与控制艾滋病工作协调组办公室、卫生部疾病控制司。


全国妇联 卫生部
2002年11月15日